“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会决定作出的重点工作部署，是推进依法治国建设的重要举措，也是全面实现社会依法治理，维护社会和谐与稳定的有效途径。如何有效推进普遍建立法律顾问制度，本文做以下思考：

一、对“普遍建立法律顾问制度”的认识与理解

普遍建立法律顾问制度，可以帮助政府提高依法办事效能，更好地为公民提供法律服务，也有利于化解多元化社会的矛盾和分歧。中央决定普遍建立法律顾问制度，实际上就是要在法律的引导下，在全国党政机关企事业单位和社会组织中普遍推行法律顾问制度。

（一）如何理解“普遍建立”

所谓“普遍建立”，不仅意味着法律顾问的应用范围必须实现全覆盖，更意味着将建立起政府刚性制度充分保障法律顾问的权利和地位，使法律顾问真正成为政府违法行政的守门员、依法行政的助推器、科学决策的智囊团、沟通百姓的传声筒。

上面谈及“普遍建立”包含对象性问题和方法性问题。个人认为应该是政府及所属行政机关、人民团体、国家出资管理的事业单位、国有企业必须建立法律顾问制度，即刚性制度，并且应该狭义理解为外部法律顾问制度，相对于各级政府法制办公室作为内部法律顾问制度而言；企业、社会组织或者其他民间团体，倡导建立法律顾问制度或者个人聘请法律顾问。

在明晰这一“普遍”概念之后，本文觉得建立研究的重点放在政府“法律顾问”的刚性制度上。

（二）怎样做到“普遍建立”

十八届三中、四中全会讲的要积极推行政府法律顾问制度。为什么要搞法律顾问制度？建立政府法律顾问制度是促进依法行政、建设法治政府的迫切需要，也是创新社会管理的客观需求，更是促进转变政府职能的现实需要。

一在对象上：各级政府机关和国有企业要率先建立健全法律顾问制度，其他社会团体、企事业（国企）单位和村居民委员会等基层群众性自治组织也要逐步建立法律顾问制度。

二在内容上：要扩大服务领域，推动法律顾问服务及各级政府建立健全重大决策法律风险防范制度、政府重大项目建设和政府社会管理工作，积极参与公共服务体系建设，参与信访和调解工作。同时，要赋予法律顾问对政府行为质疑的权利，政府应认真听取意见、建议，答复咨询、质疑。

三在保障机制上：建立长效的政府购买法律服务的费用支出机制、法律顾问管理和继续教育机制以及组织管理机制。

二、对“政府法律顾问制度”现状分析

我国政府法律顾问制度在上世纪80年代才开始建立，与香港、美国等地相差百年，虽经逐步推进，取得一定的进展，但从总体来看，目前法律顾问制度在我国还处于初级阶段，发展还很慢。我市在2006年组建了律师顾问团，各区党委政府相应成立律师顾问团，为党委、政府重要决策合法性提供审查意见，参与信访案件。但并没有发挥预期的作用，主要存在以下几个方面的问题：

（一）国家层面的总体规划和顶层涉及不够明确、具体。目前实践来看，还主要停留在地方和基层探索的层面，对法律顾问制度的指导思想、工作目标、功能定位、职责范围、运行模式和保障机制等，缺乏统一、明确的规范。

（二）聘请法律顾问任意性较大。政府部门特别是领导干部运用法律思维解决问题的能力还亟待提高。聘请法律顾问还取决于领导对法律顾问工作的重视程度、依法行政的决心和态度。

（三）政府法律顾问制度尚未普遍建立，已经建立的发挥作用不足。以我市为例，目前我市有公职律师14名，律师受聘担任法律顾问238家，其中党政机关43家，事业单位28家，国有企业17家，社区（村）9家，民营企业141家。从这些数据来看，离“普遍建立”尚且遥远。政府还习惯于找法律顾问处理“麻烦”，在作出相关具体行政行为后，相对一方当事人提起复议或者行政诉讼时，方才想起让法律顾问参与，而不是在处理重大涉法行政法律事务前，及时昂法律顾问进行法律论证，并提出法律意见；或者即使法律顾问给予的法律建议是不行，政府有些工作依然我行我素，把法律顾问的合法性审查把关当成了干预、干扰，法律顾问无缘参与政府服务，这样法律顾问应该发挥的很多作用没有发挥出来。

（四）法律顾问工作缺乏刚性制度作保障。大部分政府法律顾问得到的支付费用很少，且法律顾问接触事物多是外围事物，而农村和社区的基本上是免费的，但基层事务肯能会更复杂，很因此难形成对价，顾问律师工作积极性不高。如律师进村社区工作上，虽然律师的联系方式进了村和社区，但是因为是义务性的，而法律服务也是要追求它的经济价值的，也就是说我们在积极推进法律服务进社区，但因为缺乏保障，很难达到制度设计的目的。

（五）法律顾问市场认知度不高。一方面，法律顾问缺乏良性遴选机制，专业水平和服务质量参差不齐，对法律顾问的监管和继续教育缺乏有效机制。当前如果实现“全面普及法律顾问”，全市现有的律师是不能满足法律顾问市场的，那么就有更多基层法律服务工作者担任村社区法律顾问工作。相对而言基层法律服务工作者执业门槛要更低，专业水平和服务质量可能也相对弱；一方面，“拿了钱，官司还打输了”，法律顾问的专业水平受到质疑，所以对法律顾问的需求程度、依赖程度不高。

三、对“普遍建立法律顾问制度”的意见与建议

法律本于正义，责任重于泰山。建立有限责任政府才是人民的希望所在。在美国，很多政府部门中都有律师雇员负责处理该部门的法律文件和法律事务。佐治亚洲议会的立法办公室有12名律师负责为议员起草法律。芝加哥市市长法律办公室有9名律师，为市政府研究和起草法规，进行法律编纂。联邦司法部共有1000多名律师。在美国，有政府律师、企业律师、军队律师、甚至法院中也有律师。[1]“徒法不能自行”，一纸法律法规空文难以走天下。 因此，要建设法治政府，必须高度重视制度的顶层设计。就政府法律顾问制度必须建立刚性制度，来保证其全建立、全覆盖、真运转、有实效，建议如下：

（一）把普遍建立法律顾问制度纳入地方法治建设的总体规划。推动地方政府出台具体的《政府聘请法律顾问制度管理办》，明确推行普遍建立法律顾问制度的目标任务、措施，提出具体工作要求，设定时间表并画出红线，将普遍建立推进法律顾问制度纳入顾问单位目标考核，一并明确哪些部门必须聘请法律顾问、哪些事务是法律顾问必须参与决策或者提供法律意见的，法律顾问的权利与义务等等。

（二）加大对建立法律顾问制度的宣传。通过各种渠道和途径广泛宣传法律顾问制度的重要作用。重点加大对村、社区建立法律顾问制度的宣传，这也是推进公共法律服务城乡一体化的举措，让法律服务真正惠民于大众。

（三）建立管理、考核和权益保障机制。法律顾问市场一旦建立起来，对法律服务从业人员的需求量就会增大，但目前律师数量不够多，且水平参差不齐，基层法律服务者虽然扎根基层，对基层情况知根知底，且行对收费低，但专业水平和服务质量不高。无论是借鉴美国的司法部还是香港的律政司，我们需要明确司法行政部门对法律顾问的统一管理、教育、考核与权益保障，提高他们业务水平和服务能力，建立健全法律顾问工作激励、约束机制，建立防范风险的法律机制，推动管理协会完善服务规则。

法律顾问是依法执行公务并承担法律责任的法律专业技术人员，其一心为公,依法独立执业的法律思维和法律专业工作经验是现代法人防腐、反腐的法治核心动力和法人法律行为能力及社会竞争力的重要表现。而在其从事顾问工作的实践中，可能与顾问单位意图或者利益不相符，或面临违背法律、卷入贪腐，或与顾问单位发生冲突，在受聘期内被解除委托的“两难”境地。因此，建立权利保障机制和风险防范机制是非常重要的。

（四）加强法律顾问队伍建设。各级律师、基层法律服务协会要加强政府法律顾问队伍建设，加强专业培训和业务管理，不断提高政府法律顾问队伍的综合素质和服务能力。在政府法律顾问队伍中深入开展社会主义核心价值观教育、职业道德和执业纪律教育、法律顾问工作制度教育，确保法律顾问队伍主动、依法、诚信、尽责执业，努力造就一支讲政治、顾大局、求奉献、高素质的政府法律服务队伍。

（五）建立法律顾问服务经费保障机制。建立购买法律服务的费用支付机制，即政府法律顾问有偿服务。政府购买法律服务，政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的律师事务所购买法律服务。政府应建立购买法律服务资金管理制度，把政府购买法律服务所需经费列入各级政府财政预算。政府应与律师事务所签订聘任政府法律顾问合同，约定服务范围、方式、报酬、律师竞业禁止和保密条款等。相应地，要建立科学的法律顾问薪酬机制。