某公司不服某市市场监督管理局责令退款通知书申请行政复议案 

　　【基本案情】 

　　申请人：某公司 

　　被申请人：某市市场监督管理局 

　　2015年5月15日，申请人与****院（以下简称**院）签订《用电协议书》，约定自协议生效起，甲方（申请人）每月收取一次电费，按抄表用电量收费，乙方（**院）应按甲方规定的期限交付电费（电费的费率为1.1元/度）。2021年8月25日，申请人与**院签订《临时用电协议书》，同样约定电费的费率为1.1元/度。申请人收取**院2020年1月至2021年6月电费共101**元，期间共用电92**度（电量起码63**，电量止码94**）。 

　　2021年8月7日，某市场监管投诉举报平台收到投诉单称：“当事人的门面在镜园社区内的**院，某公司在接到电费整改通知后还是1.1元一度，跟物业沟通后拒绝降费，要求调查”。8月18日，某区市场监督管理局制作《案件线索移交登记表》，将申请人涉嫌违反政府定价案移交给被申请人综合执法支队某大队。8月23日，综合执法支队某大队监督检查人员进行案件登记。同日，被申请人对申请人作出**号《询问通知书》。 

　　8月30日，被申请人决定立案调查申请人超过政府定价收取费用一事。10月11日，被申请人对**院工作人员进行调查询问，并制作《询问笔录》。10月15日，被申请人作出**号《责令退款事先告知书》，并于10月20日送达申请人。10月21日，申请人递交《陈述申辩书》。10月26日，被申请人作出**号《责令退款通知书》，责令申请人自收到通知书之日起七日内将其他经营者多付的价款74**元予以退还，其他经营者难以查找的，应当公告查找。拒不退还或者逾期未退还的部分，将依法予以没收。同日将该通知书送达申请人。 

　　申请人认为，一是事实认定错误。申请人滨湖桥泵站专用变压器(用户编号:**40)的用电分类为大工业用电，执行两部制电价，其电费由电度电费、基本电费和功率因素调整电费三部分组成，其中电度电费实行峰谷分时电价。2015年5月15日，鄂州市**院（以下简称**院）原供电变压器停用，在无处受电的情下，再三请求申请人向其转供电。经友好协商，出于便民服务的考虑并在市供电公司同意的基础上，与**院签订《用电协议书》，协议约定电度电费的单价为1.1元/Kw.h，申请人不另外收取基本电费与功率因素调整电费。按照鄂发改价格〔2019〕121号、鄂发改价格〔2019〕175号等文件规定，申请人执行的电度电价为0.6117元/Kw.h，此为平目录电费的单价。因电价调整，2018年6月21日起，申请人开始免缴基本电费，但是分时电价未变，其中峰时电价仍为0.985元/Kw.h。经统计，2018年4月至2021年6月期间，申请人累计电度电量12**Kw.h，共缴纳电费98**元，综合平均电度电价约0.77元/Kw.h。峰平谷分时电价的比例为1.8:1：0.48，由此测算的峰时电价约1.386元/Kw.h，并且此测算价格不包括变压器使用成本以及维护费。而**院的用电时间大部分集中在高峰时段。二是管辖错误。申请人与**院之间的转供电行为不带有任何营利目的，其不属于市场行为。因此，申请人的转供电行为并不属于被申请人的管辖范畴。三是执法程序错误。被申请人在调查相关情况时，未按规定出示相关证件；在事实没有完全调查清楚的情况下，就责令申请人7日内向**院退还电费74**元。以上系明显的执法程序错误。综上，请求撤销被申请人的《责令退款通知书》。 

　　被申请人认为，一是被申请人对申请人作出的《责令退款通知书》不属于行政复议受理范围。第一，《责令退款通知书》是价格监督部门对经营者多收价款行为进行立案调查，在案件调查终结后，行政处罚前的一项行政措施，而非行政强制和行政处罚；第二，责令退还多收价款对申请人的权益没有减损，是行政处罚前的过程性行为。申请人如不服责令退款的要求，可以不执行，只是要承担不执行带来的后续行政处罚的法律后果。法律、法规没有赋予被责令退还多收价款的相对人复议、诉讼的权利；第三，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(六)项和第六十九条第一款第(八)项规定以及行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，被申请人责令申请人退还多收款项的通知行为是被申请人依照职权在行政执法过程中实施的阶段性行为，是整个行政处罚行为的一个环节，该通知对申请人的合法权益未产生实际影响。且从法律法规规定的程序来看，可能对申请人产生实际影响的应是其未按通知退款，行政机关最终作出的没收等行政处罚行为，而非行政过程性行为。申请人针对上述通知提起行政复议，不属于行政复议的受理范围。二是申请人未执行政府定价多收价款行为的违法事实清楚，认定准确。第一，申请人滨湖桥泵站专用变压器的用电分类为大工业用电与本案投诉人**院使用商业用电没有关系；第二，申请人可以不与投诉人**院签订《用电协议书》，可以不向其转供电，可以要求投诉人向供电部门报装用电申请，而且申请人在协议中约定的转供电电费单价超出了政府定价，因投诉人再三请求不能成为申请人收取高于政府定价的电费的理由;第三，申请人向供电部门实际交纳的峰谷分时平均电价远远高于其与投诉人约定的电费单价;第四，申请人并未对投诉人**院安装分时电表。三是被申请人对申请人未执行政府定价行为具有管辖权。根据《价格法》的相关规定，以及行政执法体制改革的调整，被申请人负责鄂州市的价格监督工作，对申请人未执行政府定价行为具有适格的管辖权。四是被申请人的执法程序合法。被申请人从立案，到调查，以及下达《责令退款事先告知书》、《责令退款通知书》，执法程序符合《行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定。综上，请求驳回申请人的行政复议申请。 

　　行政复议机关认为，一是被申请人对申请人未执行政府定价的行为具有管辖权；二是《责令退款通知书》不属于行政复议受案范围。因此，行政复议机关作出决定，驳回申请人的行政复议申请。 

　　【焦点问题评析】 

　　（一）管辖的问题 

　　《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”。2019年某市机构改革后，被申请人主要职责包括：“（五）负责监督管理规范市场秩序。依法监督管理规范市场交易、网络商品交易及有关服务行为。组织指导查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。组织实施合同行政监督管理。指导广告业发展，监督管理广告行为。依法查处无照生产经营和相关无证生产经营行为。指导市消费者协会开展消费维权工作”。根据以上规定，被申请人对价格收费违法违规行为具有法定的管辖权。2021年8月，**院投诉申请人收取电费价格超过国家标准，并提供了2020年1月至2021年6月电费缴费通知、单据、《用电协议书》等，该材料证实申请人以1.1元/千瓦时的标准向**院收取电费。而《省发改委关于进一步降低一般工商业电价等有关事项的通知》（鄂发改价格〔2019〕175号）规定，自2019年7月1日起工商业及其他用电（单一制）不满一千伏的电度电价为0.6907元/千瓦时，故申请人涉嫌违反《价格法》第十二条“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施”的规定，被申请人对申请人的行为具有管辖权。 

　　（二）责令退款通知书的性质 

　　《价格法》第四十一条规定：“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”。《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十九条规定：“法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找”。本案中，被申请人对申请人涉嫌未执行政府定价的违法行为并未作出终局性的行政处罚决定，《责令退款通知书》属被申请人根据上述规定在行政执法过程中实施的阶段性行为，是行政处罚行为的一个环节，对申请人的合法权益并未产生实际的影响，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。 

　　【办案体会】 

　　是否属于行政复议受案范围，《行政复议法》采取了概括式和列举式的规定，但在实践中会遇到不在列举式的情形，此时则需判断具体行政行为是否侵犯了当事人的合法权益的情况，有时很难准确把握，可从行政行为是否具有独立性且对当事人的权利义务产生直接影响来判断。如本案，《责令退款通知书》要求申请人退还多收价款，拒不退还或者逾期未退还的将依法予以没收，从内容上看好似对申请人的财物产生了直接影响，但仔细分析后可看出，拒不退还或者逾期未退还的才将依法予以没收，并不是要求申请人必须退款或直接予以没收，说明《责令退款通知书》并未直接设定当事人的权利义务或者对其权利义务直接产生影响，对外发生法律效果，再结合《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十九条等相关法律法规的规定，发出责令退款通知书是作出行政处罚决定前的程序性行为，并非最终的行政决定。此类程序性或过程性行为虽会间接影响当事人的权利义务，但其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，而对过程性行为的合法性审查，是在对最终的行政决定合法性审查时一并进行的。因此，除非过程性行为具有独立价值且对当事人的权利义务产生直接影响，否则不具备行政复议的必要性和实效性。