某公司不服某市自然资源和规划局土地出让金征收决定申请行政复议案 

　　【基本案情】 

　　申请人：某公司 

　　被申请人：某市自然资源和规划局 

　　2007年4月9日，原某市国土资源局与申请人签订了合同编号为**01的《国有土地使用权出让合同》，出让位于滨湖路南侧、宗地总面积122758.4㎡，其中出让土地面积为108161.9㎡的土地，建筑容积率不大于1.8，批准建筑面积194691.42㎡。2008年6月6日，申请人取得**80号《国有土地使用权证》，土地使用权面积为108161.9㎡，7月28日取得《建设用地规划许可证》。2009年7月2日，原某市规划管理局向申请人颁发**一号一期**号《建设工程规划许可证》副本（2011年8月17日换发**56号《中华人民共和国建设工程规划许可证》）。2012年3月16日，原某市规划管理局向申请人颁发**一号二期**号《建设工程规划许可证》副本。2014年3月17日，原某市规划管理局向申请人颁发**一号三期**号《中华人民共和国建设工程规划许可证》。各期建设工程规划许可确定的建筑面积总和为204136.16㎡，容积率约为1.887。 

　　案涉《**一号规划方案》经过三次审批（调整）。2008年6月26日签批的规划方案容积率为1.89，2011年3月25日签批的规划方案容积率由1.89调到1.8，2013年7月2日签批的规划方案容积率由1.8调到1.89。 

　　2016年1月13日，原某市规划局向原某市国土资源局发出《关于某公司“**1号”等项目规划验收面积的告知函》，该函载明“某公司‘**1号’项目，竣工总面积204527.3㎡（其中：架空层932.3㎡，住宅192209.9㎡，商业11385.1㎡），不含地下室11222.5㎡”。 

　　2017年8月28日，原某市国土资源局向申请人作出《关于增加容积率限期补缴土地出让金的通知》，要求申请人补缴**一号建设项目竣工验收容积率1.89，超建筑面积9835.88㎡的土地出让价款1042.8万元。具体算法为：新增建筑面积9835.88㎡×评估楼面地价1060.2元/㎡=1042.8万元。后该《通知》因违反法定程序被人民法院判决撤销。 

　　2021年9月9日，被申请人对申请人作出案涉《土地出让金征收决定书》，要求申请人补缴出让金498.8857万元。具体算法为：2013年7月2日规划调整超建面积9734.57㎡按500元/㎡补缴标准计算，应补缴9734.57×500=486.7285万元，2016年1月13日竣工验收超建面积101.31㎡按1200元/㎡补缴标准计算，应补缴101.31×1200=12.1572万元，合计498.8857万元。 

　　申请人认为，一是案涉《土地出让金征收决定书》认定事实错误。《土地出让金征收决定书》认定2013年7月2日规划方案调整容积率为1.89,批准建设面积204425.99平方米。而事实上2008年6月11日某市规划管理局局长**批示,经市规委会2007年12月5日和2008年4月24日审定,同意按**一号规划方案修建性详规结合已批建筑方案进行整体规划实施。2008年6月26日分管副市长**批准同意,即容积率1.89。2009年、2012年某市规划管理局分别向我公司颁发一期**号建设工程规划许可证副本,二期**号建设工程规划许可证副本。2014年颁发三期**号《中华人民共和国建设工程规划许可证》,各期建设工程规划许可建筑面积总和204136.16平方米,容积率为1.887。2014年某市规划管理局对项目建设已经进行了规划验收,而不是2016年竣工验收。二是案涉《土地出让金征收决定书》适用依据错误。2009年7月17日,某市国土资源局、某市规划管理局联合制定《关于做好土地出让地块容积率变更审批及出让金追缴工作的通知》,规定通过招拍挂方式取得宗地土地使用权的受让方对受让土地开发容积率进行变更时,经审查同意编制地块规划方案。受让方提交地块规划方案,报市规划委员会审批,审批确定的容积率为最终核算依据,市规划局根据市规划委员会审批的规划方案和容积率,向市国土局出具关于建设项目规划审批有关事项的移送函。依照《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定,经依法批准调整容积率的,市、县国土主管部门应当按照批准调整时的工地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款,即调整至1.89的容积率应该按照2008年审批调整时土地市场楼面地价核定补缴土地出让金。依照某市国土资源管理委员会办公室2018年5月10日制定的《某市国土资源管理委员会2018年第一次主任会议纪要》规定,经规划部门审批同意增加容积率,按照规划部门的审批时间评估楼面地价;验收确定的计容建筑面积增加数量占许可面积3%(含3%)以内的,按照出让时(即2007年4月9日)的楼面地价计算征收应缴的土地出让金。2018年5月10日《某市国土资源管理委员会会议纪要》(第1期)第二条明确,对增加容积率补征应补缴出让金历史遗留问题的处理办法是,对于土地出让后经规划部门审批同意增加容积率,但未及时移送的,会议同意按规划部门的审批时间评估楼面地价,与土地出让时的楼面地价对比,就高不就低测算并征收应补缴的出让金。 

　　被申请人认为，一是案涉《土地出让金征收决定书》作出的事实认定。2006年9月,申请人取得**1号项目土地使用权,土地面积108161.9㎡,容积率1.8,批准建筑面积为194691.42㎡。2013年7月2日，经2013年第二次规委会审议批准,该项目容积率调增至1.89,建筑面积增至204425.99 ㎡ ,超原建筑面积9734.57㎡。2016年1月13日,该项目竣工验收容积率为1.891,建筑面积为204527.3㎡,超建筑面积101.31㎡。土地使用者改变容积率的,应补缴土地出让金。申请人应补缴土地出让金的具体算法为:2013年7月2日规划调整超建面积9734.57㎡按500元/ ㎡ 补缴标准计算,应补缴9734.57×500=486.7285万元。2016年1月13日竣工验收超建面积101.31 ㎡按1200元/㎡补缴标准计算,应补缴101.31×1200=12.1572万元。合计应补缴价款为498.8857万元。2021年3月11日被申请人向申请人送达《行政征收(追缴)通知书》,2021年4月15日向申请人送达《行政征收(追缴)听证告知书》,2021年4月19日该公司向我局提交听证申请,2021年5月11日我局召开了听证会,2021年9月15日向申请人送达《土地出让金征收决定书》。二是《土地出让金征收决定书》作出的依据。其一，容积率由1.8调增到1.89应补缴的出让金。市国土资源管理委员会2018年第一次主任会议明确了关于增加容积率补征应补缴出让金历史遗留问题的处理:“一是对于土地出让后经规划部门审批同意增加容积率的,但未及时移送的问题,会议同意按规划部门审批的时间,评估楼面地价,与土地出让时的楼面地价对比,就高不就低测算并征收应补缴的出让金。移送函中未明确审批时间的,由国土部门向规划部门去函,以规划部门回函明确的时间为准。”《市国土空间规划委员会2019年第一次主任会议纪要》第五项“审议**‘**1号’补缴出让金的相关事宜”也进一步明确:以原市规划局批准调增容积率时间作为评估基准日,征收该公司“**1号”容积率由1.8调增到1.89应补缴的出让金。2020年4月22日,被申请人权益科就“**1号”项目容积率由1.8调增至1.89的审批时间问题向建设工程管理科(原规划部门业务科室)去函,根据建设工程管理科《关于明确**“**1号”批准调增容积率时间的函》的回复,明确了规划方案批准时间为2013年7月2号,即应以2013年7月2号为评估基准目征收容积率由1.8调增至1.89的出让金。由于该项目规划方案经过三次审批(调整),第一次规划方案容积率为1.89,签批时间为2008年6月26日,第二次规划方案容积率由1.89调到1.8,签批时间为2011年3月25日,第三次规划方案容积率由1.8调到1.89,是经2013年第二次规委会审议通过,时间为2013年7月2日。该项目容积率的调整应以最后一次审批方案为准。因此,申请人提出2008年为审批调整时间与事实不符。其二，容积率由1.89增至1.891应补缴的出让金。《市国土空间规划委员会2019年第一次主任会议纪要》第五项“审议**‘**1号’补缴出让金的相关事宜”明确:按竣工验收时间为评估基准日进行评估,征收容积率由1.89增至1.891的出让金。根据原某市规划局《关于某公司“**1号”等项目规划验收面积的告知函》,应按竣工验收时间(即2016年1月13日)为评估基准日征收容积率由1.89增至1.891的出让金。因此,申请人提出的以出让时(即2007年4月9日)的楼面地价计算征收应缴的土地出让金并无依据。 

　　行政复议机关认为，一是申请人关于应以2008年第一次审批时间作为土地出让金补缴时间节点的主张于法无据；二是被申请人要求申请人补缴土地出让金，符合规定。但两会议纪要针对案涉项目应补缴竣工验收超面积部分土地出让金的核定作出了具体处理决定且标准不一致。被申请人对申请人竣工验收超面积部分应补缴土地出让金按照《某市国土空间规划委员会2019年第一次主任会议纪要》标准核算，亦未对征收依据作出合理说明，行政行为明显不当。因此，行政复议机关作出决定，撤销被申请人作出的《土地出让金征收决定书》，责令其在法定期限内重新作出处理。 

　　【焦点问题评析】 

　　（一）关于补缴土地出让金的时间节点 

　　申请人建设的**一号项目先后经过三次容积率审批调整，虽然第三次与第一次调整的容积率都为1.89，但三次调整时间有先后，且三次调整时该项目未进行竣工验收，故后两次审批调整应视为对前一次审批调整的纠正和重新审批，应以最后一次审批调整的时间（2013年7月2日）作为确定批准调增容积率的最终时间。申请人关于应以2008年第一次审批时间作为土地出让金补缴时间节点的主张于法无据。 

　　申请人提供的《某省建设工程竣工验收规划条件核实证》仅能证实**一号二期工程符合城乡规划要求，不能证明**一号项目于2014年进行了竣工验收。《关于某公司“**1号”等项目规划验收面积的告知函》已明确，**一号项目竣工验收时间为2016年1月13日。 

　　（二）关于补缴土地出让金标准的问题 

　　一是补缴的地价款确定问题。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）规定：“开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价，或核定应该补缴的地价款提供参考依据”，《行政复议法》第二十三条规定“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。行政复议期间，被申请人提交《评估报告书》的时间明显超出法定期限。根据《行政复议法》第二十八条第一款第四项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”之规定，视为没有评估证据，其后通过集体决策确定土地出让底价无土地使用权出让地价评估作参考依据。 

　　二是补缴土地出让金标准计算标准问题。被申请人2017年第一次要求申请人补缴土地出让金时确定的2016年1月13日土地市场楼面地价为1060.2元/㎡，与本次确定的1200元/ ㎡（相同时间节点）标准不一，且未提供证据说明标准不一的合理理由。后被申请人对申请人核定竣工验收超面积部分应补缴土地出让金标准先后进行两次决策：《某市国土资源管理委员会2018年第一次主任会议纪要》（2018年5月10日）确定“对于竣工验收确定的计容建筑面积增加数量占许可面积3%(含3%)以内的,由国土部门按出让时的楼面地价测算、征收应补缴的出让金”，即按照出让时（2007年4月9日）的土地市场楼面地价测算；《某市国土空间规划委员会2019年第一次主任会议纪要》（2020年1月13日）确定“按竣工验收时间为评估基准日进行评估，征收容积率由1.89至1.891应补缴的出让金”，即按照竣工验收时（2016年1月13日）的土地市场楼面地价测算，两会议纪要针对案涉项目应补缴竣工验收超面积部分土地出让金的核定作出了具体处理决定且标准不一致。被申请人《土地出让金征收决定书》中对申请人竣工验收超面积部分应补缴土地出让金按照《某市国土空间规划委员会2019年第一次主任会议纪要》标准核算，亦未对征收依据作出合理说明，行政行为明显不当。 

　　【办案体会】 

　　行政复议制度是行政机关自我纠错的一项重要监督制度。行政复议被申请人应强化履责意识、程序意识、证据意识，认真履行行政复议答复职责，在法定期限内提交书面答复、证据及相关材料，及时、全面、依法、准确做好行政复议答复工作。否则，行政复议机关将依据《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”之规定，撤销被申请人具体行政行为。《行政复议法》制度建立的基础是行政系统内部的层级监督关系，被申请人作为下级行政机关应当向上级行政机关就作出行政行为的合法性、适当性作出答复并提交证据、依据，这既是下级机关的法定义务，也是下级必须服从上级的行政责任和纪律。